La crise du fédéralisme budgétaire La décentralisation et la responsabilité personnelle sont plus que jamais nécessaires

Les communes et les Länder se trouvent dans une situation difficile en termes de recettes budgétaires. Cependant, la solution ne réside ni dans un endettement plus élevé, ni dans des transferts plus verticaux, mais plutôt dans une autonomie plus décentralisée.

Le point de vue municipal

L’Association fédérale des associations communales se réunit début juillet une prévision de l’évolution des finances communales dans les années à venir publié. C’est une source de préoccupation. Alors que les municipalités dans leur ensemble enregistrent des excédents budgétaires depuis plus d’une décennie, la situation est en train de changer. Des soldes de financement annuels négatifs compris entre 12,1 et 14,4 milliards d’euros sont attendus d’ici 2027.

Il y a plusieurs raisons à cela. Dans un premier temps, on prévoit une forte augmentation des dépenses consacrées aux services sociaux. Dans ce domaine en particulier, le principe dit de connectivité n’est pas parfaitement mis en œuvre : les services décidés au niveau fédéral doivent souvent être partiellement financés au niveau local.

On peut se demander si cela est correct. D’une part, on pourrait espérer que le niveau politique qui commande paie également intégralement. C’est l’alliance. D’un autre côté, les municipalités disposent souvent d’un pouvoir discrétionnaire lorsqu’elles accordent des services. Il peut donc être logique, du point de vue des incitations, qu’elles supportent elles-mêmes une partie des coûts.

Quoi qu’il en soit, l’évolution actuelle des coûts sociaux est l’une des nombreuses causes des problèmes financiers des communes. À cela s’ajoute la hausse des taux d’intérêt, qui touche particulièrement les municipalités très endettées, et notamment celles qui ont accumulé des prêts de trésorerie élevés au lieu de prêts d’investissement à long terme. Ils reçoivent particulièrement rapidement des taux d’intérêt croissants de la part de leurs créanciers.

Ce n’est plus seulement un vieux problème de dette

Néanmoins, cette évolution va au-delà du vieux problème de la dette, évoqué à plusieurs reprises ces dernières années. Jusqu’à présent, quelques communes concentrées dans quelques Länder de l’Ouest se sont retrouvées à plusieurs reprises dans le rouge dans un environnement qui était en fait encore positif pour les finances locales. C’est pourquoi des appels ont été répétés pour un allégement de la dette des municipalités très endettées à l’échelle nationale, en particulier pour leurs prêts de trésorerie accumulés.

Bien entendu, cela serait également associé à des problèmes d’incitation. Un contrôle strict devrait garantir que les municipalités qui viennent d’être libérées ne tombent pas à nouveau dans le même piège, en espérant obtenir le prochain plan de sauvetage dans vingt ou trente ans. Toutefois, ce contrôle relève de la responsabilité des Etats, qui sont généralement responsables de la capacité financière d’action de leurs communes. Si l’on s’attend à ce que le gouvernement fédéral intervienne en cas d’urgence, les Länder ne sont alors guère incités à examiner de près leurs municipalités.

Certains Länder ont désormais assumé leur responsabilité constitutionnelle et ont, de leur propre initiative, largement soulagé leurs communes des prêts de trésorerie accumulés. Un exemple est la Hesse. D’autres continuent d’attendre, espérant que le gouvernement fédéral interviendra finalement. En juin, la NRW a décidé début 2025 d’un programme d’allègement de la dette de ses communes sur trente ans, bien que seule la moitié soit financée. L’autre moitié devrait être supportée par le gouvernement fédéral. Toutefois, il n’a pas prévu de fonds correspondants dans le prochain budget.

De toute façon, le nœud du problème est que cela ne se fera pas de toute façon. Les déficits communaux à venir ne touchent plus seulement quelques communes déjà surchargées. Il y aura toujours des communes bien équipées qui ne connaîtront aucune difficulté. Mais dans l’ensemble, le groupe de communes confrontées à des difficultés financières sera nettement plus important dans les années à venir qu’auparavant.

Responsabilité décentralisée au lieu de transferts

Aujourd’hui, les États sont responsables, mais eux-mêmes ne sont pas aussi efficaces financièrement qu’ils le souhaiteraient. Le problème est que les États sont largement financés par des parts d’impôts communautaires et par les revenus des impôts des États, qui sont cependant administrés au niveau fédéral. Ce n’est qu’en matière de droits de mutation immobilière que les États sont en mesure de déterminer le taux applicable à leur État. C’est beaucoup trop peu de flexibilité.

Dans le passé, les budgets des États souffraient lourdement de la dette. Il s’agissait d’instruments de recettes flexibles grâce auxquels les pays pouvaient continuellement se créer une marge de manœuvre supplémentaire. Cela n’est plus possible depuis l’introduction du frein à l’endettement. Et c’est une bonne chose, car quelle que soit la manière dont vous essayez de justifier théoriquement la dette, elle n’a aucun sens pour remplacer des instruments fiscaux inexistants.

Alors que faire d’autre ? Il est toujours question d’accorder aux communes des parts supplémentaires des impôts communautaires aux dépens du gouvernement fédéral. Des pourcentages de TVA supplémentaires seraient envisageables, tout comme des parts plus élevées d’impôt sur le revenu. La suppression de la taxe professionnelle tout en accordant des parts d’impôt sur les sociétés aux communes est également évoquée occasionnellement.

L’argument contraire est que de telles réformes ne seraient pas efficaces. Les communautés riches recevraient le pourcentage supplémentaire d’impôts communautaires tout autant que les communautés pauvres. Il faut plutôt une réforme qui donne aux municipalités et aux États la possibilité d’adapter les recettes de leur budget de manière flexible et indépendante à leurs propres besoins financiers. Parce que ceux-ci sont également nés (au moins en partie) de souhaits individuels en matière de dépenses.

Une autonomie plus décentralisée

La meilleure façon de résoudre les problèmes serait donc de réduire le taux de l’impôt sur le revenu à l’échelle nationale à hauteur des parts actuelles de l’État et des communes et de donner aux Länder et aux collectivités locales la possibilité d’augmenter de manière autonome des surtaxes en plus du taux de base national. Cela permettrait à tous les niveaux de gouvernement d’ajuster leurs revenus aux dépenses souhaitées aux niveaux national et local.

Les coûts des dépenses décentralisées seraient également immédiatement visibles pour les citoyens lorsqu’ils verraient leur cotisation d’impôt sur le revenu et les surtaxes nationales et locales qui y figurent. Mais cela ne devient pas plus compliqué pour eux. Une déclaration fiscale suffit encore, sur la base de laquelle la totalité de la charge fiscale est ensuite calculée.

Cela rendrait l’Allemagne plus diversifiée sur le plan budgétaire. Est-il contraire au sens de la justice des citoyens de devoir payer des impôts plus élevés à Remscheid qu’à Solingen ? Il faudra peut-être un certain temps pour s’y habituer. Mais dans de nombreux États fédéraux, c’est la norme absolue : les charges fiscales aux niveaux sous-centraux correspondent aux services qui peuvent y être utilisés.

Et il n’y aura pas lieu de craindre une spirale descendante des charges fiscales due à la concurrence fiscale. Dans les États où il existe une autonomie fiscale décentralisée, on observe une répartition à long terme assez robuste des taux d’imposition. Il n’y a donc pas de convergence vers zéro, mais plutôt une diversité de long terme.

Une telle réforme, qui prend au sérieux la responsabilité politique décentralisée et la rend effectivement possible, pourrait permettre une revitalisation de l’esprit fédéral en Allemagne. Cela serait nécessaire, car l’uniformisation de tous les domaines politiques a déjà progressé à tel point qu’il faut se demander quel est réellement l’objectif du fédéralisme allemand dans sa forme actuelle.

Université technique de Brandebourg de Cottbus