La démocratie directe peut-elle arrêter le triomphe des populistes ?

Im Jahr 1998, die Grünen waren erstmals in der Landesregierung, durften die schleswig-holsteinischen Bürger in einem Volksentscheid über die Rechtschreibreform abstimmen. Sie lehnten sie mit einer Mehrheit von 56,4 Prozent ab. Ministerpräsidentin Heide Simonis (SPD) hatte zuvor angekündigt, ein solches Ergebnis durch den Landtag ohnehin wieder außer Kraft setzen zu wollen. Robert Habeck, der erst zehn Jahre später in den Kieler Landtag einzog, kommentierte das 2021 dann so: Die Menschen neigten zum Festhalten an der Vergangenheit, doch sei das Ergebnis der Volksabstimmung „nicht der Weisheit letzter Schluss“ gewesen. „So hob der Landtag den Beschluss wieder auf.“

So. Habeck vermied das „Also“, deutete es nur an. Ob die Rechtschreibreform ihrerseits für ihn der Weisheit letzter Schluss war, bleibt dadurch offen. Immerhin hält er fest, dass am Ende alle Seiten beschädigt waren. Vor allem das Verfahren selbst war ad absurdum geführt worden. Einstimmig hatten die Abgeordneten mitgeteilt, sich vom Volk nichts sagen zu lassen. Dass die Rechtschreibreform keinen ein­zigen der versprochenen Effekte hatte, ist nur eine Fußnote zu diesem demokratischen Desaster.

Wer sich für mehr direkte Bürgerbetei­ligung einsetzt, wird das kaum unter der Kieler Voraussetzung tun wollen, dass Volksentscheide keinerlei bindende Wirkung entfalten.

Von etwa zweihundert Staaten weltweit kennt derzeit etwa ein Viertel die von Bürgerinitiativen ausgelöste Volksabstimmung. Ein Fünftel, darunter Deutschland, kennt keinerlei direktdemokratische Sachentscheidungen auf nationaler Ebene. In mehr als der Hälfte aller Staaten kann die Regierung oder das Parlament eine Volksabstimmung anberaumen, in mehr als der Hälfte gibt es obligatorische Referenden, die in Deutschland etwa bei Neugliederungen des Bundesgebiets fällig wären. Wäre das Grundgesetz 1990 neu geschrieben worden und die DDR dem bestehenden Grundgesetz nicht nur beigetreten, so hätte auch das verpflichtend zu einem Referendum geführt.

Ce qui suit portera sur le premier type de démocratie directe : le référendum sur des questions factuelles. Il est surtout connu pour la Suisse. Les initiatives populaires les plus récentes au niveau fédéral concernaient par exemple le droit du bail, le financement de l’assurance maladie, les énergies renouvelables et l’élevage industriel. Un vote a lieu lorsque 100 000 électeurs demandent une modification de la loi. Le Parlement a le droit de présenter un contre-projet. Les électeurs reçoivent du matériel d’information sur la question du vote, et le financement des campagnes électorales peut être soumis à un contrôle judiciaire. Il y a eu une douzaine de référendums de ce type en 2024 avec un taux de participation compris entre 40 et 58 pour cent. Sept autres référendums ont été ajoutés pour les habitants du canton de Zurich. Ici aussi, le taux de participation a oscillé autour de 50 pour cent.

Cela s’est accompagné d’un affaiblissement des passions politiques stables dans ce pays. Ce que proposent la plupart des partis, ce sont des tentatives plus ou moins incohérentes pour atteindre tout le monde. Personne ne se sent plus obligé d’être cohérent. De nombreux citoyens qui testent le « Wahlomat » sont étonnés des résultats qui ressortent de la synthèse de leurs opinions sur certaines questions politiques. Le nombre de partis qui défendent des positions sur des sujets particuliers – l’euro, la migration, l’Ukraine – qui ne peuvent pas être intégrés dans d’autres partis augmente, tout comme le nombre d’électeurs indécis, expression d’un mécontentement politique. Seul un quart des électeurs sont désormais strictement attachés à un seul parti. De nombreux citoyens se sentent contrôlés de manière opaque plutôt que représentés. Ils tournent le dos à une politique qui ne les prend pas en compte sur des sujets qu’ils jugent importants. Ou bien ils votent pour des partis contestataires avec lesquels personne ne veut former une coalition parce qu’ils ont des programmes aventureux.

L’intégration d’éléments de démocratie directe pourrait contrecarrer le malaise suscité par cette situation. Les vastes programmes politiques obligent les électeurs à accepter généralement de nombreuses choses qu’ils rejettent en détail et à se laisser surprendre par les accords de coalition. En revanche, les référendums sur des questions de fond sont bien mieux adaptés pour définir ce que l’on appelle la « volonté des électeurs ».

Beaucoup trouvent risqué de proposer une participation citoyenne plus directe. Les référendums sont soupçonnés de transformer des émotions momentanées en décisions politiques contraignantes. L’électorat, censé s’exprimer sur une question controversée, est exposé aux états d’âme véhiculés par les médias. La démocratie directe favorise les extrêmes.

Enfin, la surprise du Brexit à l’été 2016 a coûté à la démocratie directe ses anciens partisans. Cela a été précédé par les plébiscites en France et aux Pays-Bas, qui ont rejeté le projet de Constitution européenne en 2005. Les partis qui, comme les Verts dans l’opposition, étaient favorables aux référendums au niveau fédéral s’éclaircissent désormais la gorge et proposent des « conseils de citoyens » sans pouvoir de décision. Au mieux, le peuple a le droit de proposer des questions politiques. Le SPD, les Verts et le FDP, autrefois favorables à une démocratie plus directe, ont supprimé cette exigence de leurs programmes en 2021.

La crainte que des référendums sur des questions telles que la limitation de vitesse sur les autoroutes, le revenu de base inconditionnel ou la poursuite de l’exploitation des centrales nucléaires puissent conduire à des résultats indésirables est compréhensible selon les partis. Mais pour quelles raisons souhaitez-vous les licencier d’emblée ? L’arbitrage « Ne votons pas sur nos positions sensibles, alors nous ne voterons pas non plus sur vos positions sensibles » ne démontre pas l’esprit démocratique. Il est truffé d’affirmations selon lesquelles les politiciens professionnels seraient décidément plus sensés et plus orientés vers le bien commun. La représentation purifie les intérêts.

Après 1945, cela suggérait que la République de Weimar avait été renversée par les masses, séduites par les plébiscites, et non par les violations de la loi et les folies de leurs élites. En fait, il n’y a eu que deux référendums au niveau du Reich après 1919, qui ont tous deux échoué en raison du taux de participation requis. Le Parlement avait approuvé la loi d’habilitation, y compris le député Theodor Heuss, qui après 1945 qualifiait le peuple de « chien mordant » et le référendum de « prime à tout démagogue ». La déclaration souvent citée d’Ernst Fraenkel selon laquelle la République de Weimar s’est engagée en faveur d’une démocratie plébiscitaire dès sa naissance et en a reçu le récépissé à l’heure de sa mort est ambiguë. Il ne peut raisonnablement parler que des élections du président du Reich, y compris de son pouvoir de dissoudre le Parlement. Mais cela n’affecte en rien les décisions de démocratie directe qui sont prises sur la base d’initiatives populaires et ne sont donc pas des référendums ordonnés « d’en haut ».

La remarque de Habeck sur la « tendance humaine à s’accrocher au passé » est typique de l’objection selon laquelle la démocratie directe conduit souvent à des décisions hostiles à l’innovation. Le taux de réussite des initiatives populaires suisses est de dix pour cent. Mais « Osez être plus démocratique » peut difficilement se traduire par « Changer le plus possible ». Combien de fois les politiciens et les initiatives citoyennes déclarent-ils la nécessité de réformer quelque chose qui, dans l’ensemble, fonctionne plutôt bien. En revanche, dans les référendums, qui expriment souvent le vote des citoyens sur des attentes concrètes de progrès, les considérations en faveur d’accords anti-innovation au sein des coalitions ne jouent aucun rôle.

L’un des problèmes de la démocratie représentative est le manque d’incitation des citoyens à obtenir des informations sur des questions qu’ils n’ont pas à décider eux-mêmes. La plupart d’entre nous ne chantent pas nous-mêmes, nous laissons les gens chanter, donc nous ne nous souvenons pas des paroles des chansons et ne développons pas non plus une idée de ce que sont les bonnes chansons. Il a été prouvé que la démocratie directe accroît la motivation à s’informer sur les questions politiques. Du moins lorsque l’initiative sur les questions vient des citoyens, lorsque les quorums signifient que tout ne doit pas être voté à tout moment et lorsqu’il y a une discussion animée sur les questions en question.

La crainte que les référendums conduisent à des décisions irrationnelles ne devrait pas être un argument étant donné le bilan décisionnel de la démocratie représentative. Rien ne prouve que ce soit le cas. À l’inverse, aucune personne sensée ne voudrait remplacer les parlements par des plébiscites. Il ne s’agit pas d’une république rousseauiste, où chacun voterait constamment pour le bien commun. Il s’agit d’un complément républicain à la démocratie de parti.

La démocratie directe peut conduire à de mauvaises décisions. Cela ne le distingue pas du représentant. Mais, dit l’ancienne juge constitutionnelle Gertrude Lübbe-Wolff dans son fabuleux livre sur la question de savoir s’il faut craindre les référendums, « il y a de grands avantages à pouvoir commettre soi-même des erreurs ». Le mépris de la politique et la colère envers ses représentants diminueraient dans de telles circonstances. Presque toutes les études existantes soulignent un lien entre la satisfaction civique et la démocratie directe. Quiconque considère que l’une des tâches centrales de la communauté est d’apaiser la colère populiste et de lutter contre le sentiment d’être laissé pour compte ne pourra guère éviter des référendums réels et pas seulement symboliques.

Cela nous ramène au Schleswig-Holstein. Il est honteux de penser que les citoyens sont assez bons pour acquérir une légitimité tous les quatre ou cinq ans, mais qu’en agissant ainsi ils ont renoncé à la question politique et ne sont plus informés en matière de démocratie. Quiconque se demande ce qui pousse les électeurs vers l’AfD ne peut éviter le diagnostic selon lequel de nombreux citoyens ont l’impression que leurs idées ne passent pas. La démocratie directe a l’avantage de passer outre à ce reproche.