Le gouvernement gare les pactes de l’État dans ses budgets plus en amont

« L’homme politique doit être capable de prédire ce qui va se passer demain, le mois prochain et l’année prochaine ; et expliquez ensuite pourquoi ce qu’il avait prédit ne s’est pas produit”, a déclaré Winston Churchill, Premier ministre du Royaume-Uni de 1940 à 1945 – pendant la Seconde Guerre mondiale – et de nouveau de 1951 à 1955. Le projet de loi sur le budget général de l’État C’est quelque chose de similaire : des objectifs sont fixés, des prévisions sont faites pour les revenus et les dépenses, pour l’évolution des principales grandeurs économiques, comme le PIB ou l’emploi. Et puis, on expliquera – ou non – pourquoi cela ne s’est pas réalisé exactement ainsi.

Dans tous les cas, les budgets généraux constituent le principal outil de politique économique d’un gouvernement. Il n’est donc pas anodin que nous soyons obligés de gouverner avec des budgets élargis. Si le gouvernement de Pedro Sánchez ne parvient pas à exécuter le budget pour 2025, celui de 2023 sera appliqué pour la troisième année (le budget de cette année a été retiré au Congrès en raison du manque de soutien). Et les budgets 2023 ont été préparés en 2022, dans « un contexte économique complètement différent de celui d’aujourd’hui », précise Raymond Torres, directeur de la situation économique à Funcas. Nous sommes actuellement dans un processus de démondialisation et d’émergence de l’intelligence artificielle, qui nécessitent des investissements différents. “L’inadaptation de l’élément principal de la politique économique au nouveau contexte constitue un problème”, souligne Torres. Dans le même temps, il est essentiel de réaliser les réformes manquantes pour continuer à recevoir des fonds européens ; et sans budget, sa mise en œuvre devient beaucoup plus compliquée. Les seuls postes qui ne seraient pas affectés par une prolongation budgétaire sont les dépenses en matière de retraites, dont la réévaluation avec l’inflation est fixée par la loi, le paiement des intérêts de la dette publique et les salaires des fonctionnaires.

Même si le Gouvernement est actuellement très loin de disposer d’un soutien suffisant pour mener à bien les budgets de 2025, la négociation vient à peine de commencer. Mais le signal de départ a été donné avec l’arrêté ministériel du Trésor qui fixe les critères et objectifs pour 2025. Ce lundi, les départements ministériels devront présenter leurs demandes au ministère dirigé par María Jesús Montero. Le Trésor affirme que les principaux critères et objectifs des budgets sont fixés dans cet arrêté ministériel qu’il a publié fin juin. Selon lui, le gouvernement a renoncé à conclure des pactes d’État dans le domaine économique.

Après l’accord avec le Parti Populaire pour le renouvellement du Conseil Général du Pouvoir Judiciaire, on pourrait penser que la voie s’ouvre à de nouveaux accords. Cependant, dans cette position prise par le ministère des Finances concernant les budgets pour 2025, il n’y a aucune allusion à cela. Il n’y a pas d’ambition pour des pactes pour ces budgets comme il y en avait dans le projet frustré de 2024, où il était question de “promouvoir la signature d’un grand pacte de revenus pour la stabilité des prix qui garantisse la récupération du pouvoir d’achat des salaires”. Il est vrai que l’inflation n’est plus aussi pressante qu’avant et que la négociation collective permet de parvenir à un accord sur l’évolution des salaires. Mais il y a sept mois, le gouvernement avait l’intention de s’impliquer directement dans cet accord et il a maintenant décidé d’en sortir, alors que l’actuelle convention collective expirera précisément en 2025. Cela s’explique peut-être par le plus grand changement introduit sur la scène : la tension relation du deuxième vice-président et ministre du Travail avec les employeurs.

Mais s’il ne s’agissait pas d’un pacte de revenus, le gouvernement aurait pu se fixer comme objectif de parvenir à un accord sur le logement, le problème le plus urgent, où tous les experts réclament un pacte d’État. L’accès difficile au logement “est et sera l’une des principales restrictions à la croissance économique, à l’émancipation des jeunes et à la natalité”, prévient Torres.

Règles fiscales

En revanche, ces budgets devront appliquer les nouvelles règles budgétaires européennes, ce qui imposera une série d’ajustements plus ou moins doux. À partir de l’année prochaine, la dette publique devra être réduite d’au moins un point de pourcentage par an et le déficit public sera inférieur à 3 %. Ces dernières années, la croissance du produit intérieur brut (PIB) et l’inflation ont permis de réduire le ratio dette publique/PIB sans trop transpirer.

Désormais, on ne s’attend plus à une inflation élevée et le PIB modérera sa croissance, le Budget devra donc collaborer. Même si la règle de dépenses sera négociée avec Bruxelles à partir de septembre, on estime qu’elle pourrait être d’environ 2,6%, ce qui correspondrait à l’augmentation des dépenses de l’État (sans compter les intérêts de la dette ou les revenus non structurels).

Faiblesses budgétaires

Le budget est le gouvernail qui fixe le cours de la politique économique et, en tant que tel, il doit être solide et fiable. L’Autorité Indépendante pour la Responsabilité Fiscale (AIReF) a souligné la “faiblesse” du projet de Budget Général de l’Etat en tant qu’instrument de politique fiscale et économique, ainsi que “de responsabilité et de contrôle”. L’AIReF exige que le Gouvernement présente des scénarios budgétaires pluriannuels afin que puissent être analysés les effets sur la viabilité financière des comptes publics des décisions adoptées et qui dépassent l’année (par exemple dans la plupart des mesures fiscales). Cependant, les budgets 2023 ne comprenaient pas d’informations sur l’éventuelle prolongation des mesures visant à atténuer la crise énergétique et la guerre en Ukraine et, compte tenu de leur impact important sur les finances publiques, ils ont été « déformés » en tant qu’instrument de politique et de surveillance économiques et contrôle.

Par ailleurs, l’AIReF prévient que l’information du Trésor sur les risques budgétaires (dérivés des jugements ou de l’exécution des garanties, par exemple) est « déficiente ». Il déplore également que la comparaison des budgets avec l’année précédente soit limitée car elle ne se fait pas avec la prévision d’exécution des dépenses mais avec les crédits initiaux et aucune information n’est donnée sur les modifications budgétaires survenues au cours de l’année.

Le directeur de la situation économique de Funcas défend de changer la méthode de budgétisation, de sorte qu’« elle ne soit pas basée uniquement sur combien est dépensé ou combien est gagné, mais si les objectifs sont atteints avec cette dépense ». Par exemple, les dépenses consacrées aux politiques actives de l’emploi devraient être liées à un objectif de réemploi des chômeurs ; ou lier les dépenses consacrées à l’enseignement universitaire à la réduction du taux de chômage parmi les étudiants universitaires. “Que le budget est un élément pour améliorer l’efficacité de l’action publique, pour encourager des programmes ou des institutions qui fonctionnent mieux et, par conséquent, dépensent mieux”, explique Torres. C’est ainsi que cela fonctionne, par exemple, en Suède.

L’AIReF critique également le fait que les objectifs ne soient généralement pas définis en termes de résultats ou d’impact final. Budget de résultats et que les allocations budgétaires aux centres de dépenses soient modulées en fonction du niveau de respect des objectifs des années précédentes. Et bien sûr, cette évaluation devrait être publique, conclut l’AIReF.