L’histoire de la politique de défense britannique a été marquée par un déséquilibre constant entre les ressources, les capacités et les engagements, entrecoupé de révisions qui ne parviennent pas à résoudre les problèmes fondamentaux. Ces évaluations sont généralement réalisées en période de crise économique, lorsque les dépenses publiques doivent être contrôlées.
Le Royaume-Uni consacre actuellement 2,3 % de son PIB à la défense. Ce chiffre est supérieur à la moyenne de l’Union européenne (UE), mais inférieur à celui des États-Unis, où la défense comprend 3,5% du PIB en 2023. Mais le nouveau gouvernement a déclaré qu’il tracerait la voie à suivre pour augmenter les dépenses jusqu’à 2,5 % du PIB (sur une période indéterminée).
Parallèlement, le Premier ministre a commandé une revue stratégique de la défense (SDR), dont le rapport est prévu au printemps 2025 (GOV.Royaume-Uni, 2024). La dernière évaluation « tiendra compte des menaces auxquelles la Grande-Bretagne est confrontée, des capacités nécessaires pour y faire face, de l’état des forces armées britanniques et des ressources disponibles » (Bibliothèque de la Chambre des communes, 2024).
Il est important de noter que l’augmentation promise à 2,5 % du PIB sera abordée lors d’un prochain événement budgétaire. En conséquence, les choix faits en matière de DTS – par exemple, sur ce qu’il faut acheter – doivent être faits sans savoir combien de dépenses le Trésor autorisera.
Ce n’est pas nouveau. L’histoire de la politique de défense britannique a été marquée par un déséquilibre constant entre les ressources, les capacités et les engagements, entrecoupé de révisions de la défense qui ne résolvent pas les problèmes fondamentaux.
Le Comité des comptes publics (ACP, 2021) a rapporté : « Le secrétaire permanent nous a dit qu’en 2010, le budget de la défense avait été rendu abordable, mais au détriment des capacités. Puis, en 2015, les déficits de capacités ont été comblés, mais sans financement suffisant. Le budget était donc constamment déséquilibré d’une manière ou d’une autre. Il nous a dit qu’il espérait désormais développer un ensemble cohérent et raisonnable de capacités soutenues par des ressources, permettant au ministère de planifier correctement à long terme. Ses espoirs ne se sont pas concrétisés et les déséquilibres persistent.
Les examens de la défense ont tendance à être menés en période de crise économique lorsqu’il est nécessaire, comme c’est le cas aujourd’hui, de contrôler les dépenses publiques. Par conséquent, ils sont souvent critiqués comme étant davantage axés sur le budget que sur la menace.
Mais dans la planification de la défense, ces deux aspects devraient être les deux faces d’une même médaille : les avantages de la réduction de la menace devraient être égaux au coût d’opportunité d’autres utilisations potentielles du budget. Actuellement, il y a des problèmes des deux côtés de la médaille.
Le MOD prévoit qu’au cours des dix années comprises entre 2032 et 2033, les dépenses totales de défense prévues dépasseront de 42,5 milliards de livres sterling le budget de la défense projeté (Bureau national d’audit, NAO, 2023).
Passant en revue les leçons de la guerre en Ukraine, une commission de la Chambre des Lords a constaté « que les forces armées britanniques manquent de la masse, de la résilience et de la cohérence interne nécessaires pour maintenir un effet dissuasif et répondre efficacement à une guerre prolongée et de haute intensité » (Chambre des Lords, 2024).
De plus, en annonçant le SDR, l’actuel secrétaire à la Défense, John Healey, a déclaré : « nous avons besoin d’une nouvelle ère pour la défense. Des forces armées vides de sens, des gaspillages dans les achats et un moral négligé ne peuvent pas continuer” (GOV.UK). Même le ministère de la Défense reconnaît que le programme de défense britannique est actuellement à la fois inabordable et inadéquat.
Quelles grandes questions la dernière revue stratégique de la défense devrait-elle aborder ?
Le DTS doit équilibrer l’abordabilité (dans le cadre d’une situation budgétaire fragile) avec une perception générale de menace accrue, d’insécurité internationale croissante et de questions sur la capacité militaire. Les expériences des attaques des Houthis contre des navires dans la mer Rouge, la guerre russe en Ukraine et les mauvaises performances des défenses antimissiles israéliennes ont mis en évidence de nombreuses vulnérabilités. Ces conflits ont mis en évidence la nécessité de disposer de stocks de munitions plus importants et de capacités de défense aérienne et antiaérienne accrues.
En principe, le processus de planification de défense implique de réfléchir à l’objectif de sécurité, puis de réfléchir à chacune des étapes nécessaires pour atteindre cet objectif. Dans cette optique, les questions auxquelles le SDR doit répondre sont :
- Quel sera le rôle du Royaume-Uni dans le monde et quels sont les intérêts vitaux qui y sont associés ?
- Quelles sont les menaces les plus probables pour ces intérêts ?
- Dans quelle mesure pouvons-nous compter sur nos alliés, notamment l’Europe et les États-Unis ?
- Quelles sont les capacités (militaires ou autres) nécessaires pour faire face aux menaces ?
- Quelles sont les forces nécessaires pour fournir les capacités militaires requises ?
- Quel est le budget nécessaire pour fournir ces forces ?
- Dans un contexte dynamique, comment la préparation actuelle peut-elle être équilibrée par rapport aux investissements dans les capacités futures ?
La réponse à la plupart de ces questions est « nous n’en avons aucune idée ». En effet, une grande partie de la politique de défense est réactive : répondre aux menaces imprévues émanant d’antagonistes inattendus.
Les précédentes revues de la défense ont tracé une voie à suivre qui est rapidement inversée ou ont esquissé une politique future qui n’est jamais mise en œuvre parce que les revues sont dépassées par les événements du monde réel (voir Bibliothèque de la Chambre des communes, 2024).
Par exemple, le 1981 Revue Nottqui prévoyait de réduire la taille de la marine, a été suivie par la guerre des Malouines en 1982, où la force opérationnelle s’est appuyée sur des navires qui devaient être démolis. De même, les années 1990options de changementCette révision, qui prévoyait des réductions des forces conventionnelles, a été suivie par leur utilisation lors de la guerre du Golfe en 1991. Et le DTS 1998 a été suivie par les interventions en Afghanistan et en Irak, tandis que le ‘2021’examen intégré de la sécurité, de la défense, du développement et de la politique étrangère» a été suivie par le Covid-19 et l’invasion russe de l’Ukraine, et a dû être rafraîchie en 2023.
Le chef d’état-major général, le général Sir Patrick Sanders, a bien décrit la nature réactive des objectifs de l’armée, en déclarant : « J’ai servi dans, si vous voulez, quatre armées : une qui était optimisée pour la guerre froide ; une stratégie optimisée pour les interventions, en commençant par les interventions humanitaires en Sierra Leone et dans les Balkans, puis étendue aux interventions au Moyen-Orient ; un pays qui s’est préparé à des opérations de contre-insurrection ou de stabilisation en Irak et en Afghanistan et qui, sur le plan tactique, est devenu extrêmement compétent et bien préparé pour cela ; et maintenant une armée qui s’optimise pour la guerre et pour le combat” (Comité de la défense de la Chambre des communes, 2023). Il n’a pas mentionné l’armée dans laquelle il a servi pendant les troubles en Irlande du Nord.
Comment prendre des décisions en matière de politique de défense ?
Compte tenu de l’imprévisibilité des menaces et de l’impossibilité d’optimiser face aux inconnues, une analogie courante consiste à traiter la politique de défense comme une police d’assurance. Vous ne savez pas ce qui peut arriver et vous payez donc une prime, à savoir un budget de défense représentant un certain pourcentage du PIB, qui est investi de manière à être rentable.
Ce retour pourrait réduire les dommages si un événement indésirable – tel qu’une menace – se matérialisait, voire même dissuader la menace. Ce que l’approche d’optimisation peut considérer comme une redondance inefficace est considéré comme utile du point de vue de l’assurance étant donné l’incertitude : « juste au cas où » plutôt que « juste à temps ». Mais on ne peut pas tout se permettre, il faut donc choisir.
Il existe un choix entre spécialisation et diversification. La spécialisation implique l’acquisition de plates-formes relativement peu nombreuses et coûteuses – comme les porte-avions – optimisées pour des rôles particuliers. Ces plates-formes doivent être dotées d’armes, de personnel, de soutien, de logistique et de protection. Mais il existe un risque que, du fait de leur si petit nombre, chaque plateforme soit trop précieuse et trop vulnérable pour être utilisée.
La diversification, en revanche, favorise de nombreux systèmes à usage général « bon marché et joyeux » qui peuvent être utilisés pour une variété de rôles. Les conflits dans lesquels le Royaume-Uni a été impliqué au cours des dernières décennies – comme aux Malouines, la guerre du Golfe de 1991, en Irak et en Afghanistan – étaient en grande partie des guerres « faites comme vous êtes », utilisant n’importe quel équipement disponible à l’époque, pas d’équipement optimisé pour un type spécifique de conflit.
Si le budget n’était pas un souci, on pourrait investir dans les deux types d’équipement. Les États-Unis, par exemple, ont pu développer à la fois l’avion de combat bon marché F16, produit en série, ainsi que le coûteux F15. Mais il y a rarement assez d’argent aujourd’hui pour faire les deux, même pour les États-Unis.
On peut faire une comparaison similaire entre les processus de passation de marchés standards et les « exigences de capacité urgentes » (UCR), qui ont des pondérations différentes en termes de temps, de performance et de coût par rapport aux contrats standards. Le processus d’acquisition des UCR répond rapidement aux menaces imprévues, aux risques opérationnels critiques ou aux exigences essentielles de sécurité.
L’urgence de ces achats empêche de suivre le processus normal d’acquisition et accepte que des risques puissent être pris en termes de performances, de coûts ou de cohérence avec des équipements et des programmes d’activités de défense plus larges. Lorsque le temps est prioritaire, un approvisionnement rapide est possible.
Quels sont les choix clés à faire ?
Dans le cadre général, le SDR doit poser des questions plus spécifiques, notamment :
- Où le Royaume-Uni devrait-il engager sa contribution en matière de défense, étant donné qu’il ne peut plus se permettre d’être un acteur mondial ? Doit-il s’agir de l’Europe continentale, de l’Atlantique Nord, du Moyen-Orient, de la mer de Chine méridionale ou ailleurs dans le monde ?
- Quelles sont les formes probables de menaces : conventionnelles, nucléaires ou nouvelles comme la cybersécurité ?
- Quelles sont les capacités nécessaires pour faire face à ces menaces : dissuasion nucléaire, forces terrestres, forces navales et/ou forces aériennes ? Et quels sont les éléments nécessaires pour rendre l’équipement efficace ? Au sein de chacune de ces grandes classes, des questions très concrètes se posent : les avions et autres plates-formes devraient-ils contenir des personnes ?
Même lorsque des choix déclaratoires sont faits, ils ne sont pas mis en œuvre. Par exemple, de nombreuses revues de la défense depuis 1964 ont annoncé le retrait du Royaume-Uni de l’est de Suez. Pourtant, après chaque retrait, les engagements à l’est de Suez reviennent, et ils sont toujours là, comme l’indiquent les contraintes que le gouvernement a imposées aux DTS 2024/25.
Ces contraintes impliquent un engagement total en faveur de la dissuasion nucléaire ; renforcer la contribution du Royaume-Uni à l’OTAN ; renforcer la sécurité intérieure ; soutenir l’Ukraine; maintenir les liens de défense avec la région Indo-Pacifique, le Golfe et le Moyen-Orient ; et mettre en œuvre le partenariat AUKUS avec l’Australie et les États-Unis.
Le gouvernement déclare : « Dans le cadre de ces paramètres, la révision examinera la nécessité de prioriser les objectifs ». Mais si les paramètres eux-mêmes sont inabordables et irréalisables, essayer de faire toutes ces choses signifie ne les faire aucune de manière efficace.
En pourcentage de ses revenus, la Grande-Bretagne a dépensé plus pour la défense que les pays européens comparables, a pris trop d’engagements, a acheté des armes trop chères et n’a pas réussi à élaborer une doctrine de sécurité durable à moyen terme. Il semble peu probable que le nouveau DTS change quoi que ce soit à cela.
Où puis-je en savoir plus ?
Qui sont les experts sur cette question ?
- Malcolm Chalmers, Institut Royal United Services
- John Paul Dunne, Université du Cap
- Bence Nemeth, King’s College de Londres
- Ron Smith, Université Birkbeck de Londres
Auteur : Ron SmithImage : ikholwadia pour iStock
#Sécurité #nationale #RoyaumeUni #quavonsnous #appris #des #revues #stratégiques #défense